■马海涛
“十五五”时期是实现第二个百年奋斗目标的第一阶段任务，也是我国迈向2035年基本实现现代化的关键时期。从经济总量与结构和财政支出与收入的角度出发，在分析我国“十五五”时期经济形势的基础上，提出财政相关政策预置建议，包括在财政收支承压的背景下，优先支持科技创新和产业升级、“一老一小”、稳就业等领域；优先聚焦部分带动性和落地性强的财税体制改革事项，比如，推动消费税征收环节后移并下划地方、推进零基预算和预算绩效管理、研究同新业态相适应的税收制度以及优化税收优惠政策；加强财政政策和货币政策协同，更好地发挥国有金融资本在政府债券承销发行中的作用、完善流动性管理与国债发行的协同机制等。
“十五五”时期财政经济形势展望
展望“十五五”时期的经济形势，有以下两个方面值得关注。
第一，经济增速中枢预计持续下移。“十五五”时期是中国经济迈向高质量发展的蓄势攻坚期，然而，受国内外多重因素交织影响，经济增长中枢面临持续下行压力。
在国际层面，一是地缘冲突推高国际能源与原材料价格，加重中国产业链上下游成本负担，压缩出口企业利润空间。二是全球产业链重构趋势不断深化，美国特朗普政府一方面持续升级“关税战”，推动制造业回流和供应链本土化，另一方面对中国半导体、人工智能等关键领域实施出口管制和投资限制，延续通过技术封锁削弱中国竞争力的政策。
在国内层面，中国经济增长模式正处于深刻转型期，一是高质量发展强调创新驱动，新兴产业的经济带动效应充分显现尚需时日，新旧增长动能从开始转换到最终实现具有一定的周期。二是人口老龄化趋势确立，预计2030年前后65岁及以上老年人口占比或将超过20%，从供给侧的角度来看，将导致劳动力要素的供给数量下降和成本上升，从需求侧的角度来看，将对社会总消费形成长期制约。
第二，经济动能结构预计持续优化。中国经济增长动能正发生深刻的结构性转变，“十五五”时期，诸多新动能、新增长点预计不断涌现。
从供给结构来看，一是数字经济蓬勃发展，规模和占比大幅提升，成为稳增长、促转型的重要引擎。二是绿色经济的兴起带来新机遇。近年来，我国在新能源汽车领域实现跨越式发展，2024年新能源汽车销量1286.6万辆，同比增长35.5%，占全国汽车总销量的40.9%；同时，新能源汽车出口128.4万辆，稳居国际前列。三是高端制造业加快壮大。2024年，规模以上高技术制造业和装备制造业增加值占规上工业比重分别提高至16.3%和34.6%，比上年分别提升0.6个百分点和1个百分点。
从需求结构来看，在投资和出口承压的背景下，消费作为拉动经济增长“领头雁”的作用预计愈发明显。新型消费业态快速发展，冰雪经济、首发经济、银发旅游持续升温，成为拉动经济的新增长点。
展望“十五五”时期的财政形势，主要体现在如下方面。
在财政支出端，一是随着人口老龄化进程加快，民生领域的支出压力显著增加，特别是在养老金和医疗卫生方面，需要投入更多财政资源以满足社会需求。2024年，社会保障、教育、医疗领域合计支出10.45万亿元，占财政总支出比重为36.72%。二是为实现高水平科技自立自强，在科技攻关领域的投入预计持续加大。2024年，中央本级科技支出预算安排3708.28亿元，较上年增长10%。其中，基础研究支出979.8亿元，较上年增长13.1%。三是为达成碳达峰、碳中和目标，与绿色转型相关的战略性投资亦需大量资金支持。这些因素相互交织，加大财政支出压力。
在财政收入端，一是在传统收入来源中，房地产和资源型行业的贡献有所减弱。2024年，地方政府土地出让金收入同比下降16%，降至4.87万亿元，较2021年历史高位下降约44%。房地产相关税费收入（包括契税、土地增值税等）亦呈现回落态势，地方财政通过土地出让获取的收益显著减少。二是资源型行业的税收收入预计下降。2024年，全国资源税收入2964亿元，同比下降3.5%。三是数字经济、绿色经济等新兴产业处于发展阶段，尚未形成稳定的税基，对财政收入的支撑作用预计有限。
此外，近年来，中央加快推进债务化解工作。2024年下半年启动了大规模地方政府隐性债务置换计划，一次性增加了6万亿元地方专项债务限额用于置换存量隐性债务。此举将使需在2028年底前化解的隐性债务余额从14.3万亿元压减至2.3万亿元，并每年减少约6000亿元利息负担。同时，中央要求分类处置地方融资平台债务，规范其举债行为，加快清理整顿，以遏制隐性债务增量。预计“十五五”时期化解存量隐性债务仍是财政工作的重点之一，中央财政预计在债务增长方面“挑起大梁”。
综合经济增长动能转换、财政收入增速放缓、刚性支出需求增加等多方因素，预计未来财政赤字规模将维持在相对高位，赤字率预计将保持在3%-4%。
“十五五”时期财政
相关政策预置建议
第一，财政支出更加强调精准有效。在财政整体承压的背景下，要用好宝贵财政政策空间，避免“大水漫灌”，为重点领域精准赋能。
首先，更好支持科技创新和产业升级。充分发挥财政资金对科技攻关和产业培育的引导作用。一是各级财政要持续提高科研投入强度，推动财政科技支出向基础研究倾斜，完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制，提高财政科技的支出效率。二是设立重点研发计划和产业创新专项资金，支持人工智能、芯片制造等“卡脖子”领域的技术攻关。三是健全中央财政科技经费分配和管理机制，提高资金使用绩效。四是发挥企业在科技创新中的主体作用，鼓励地方加大研发费用加计扣除、税收优惠和产业基金支持政策力度，激励企业加大研发投入，重点投向人工智能、低空经济等新质生产力领域。
其次，围绕“一老一小”强化财政投入和政策支持。一是中央财政继续稳步提高城乡居民基础养老金最低标准和退休人员基本养老金水平，健全基本养老保险筹资和待遇合理调整机制。二是设立专项资金支持各地发展社区居家养老服务、智慧养老项目和养老产业，鼓励社会力量兴办养老机构，发展银发经济，满足快速增长的老年服务需求。三是健全生育支持政策体系，研究设立生育扶持专项转移支付，对生育二孩三孩的家庭给予育儿补贴和个税优惠；支持地方扩大普惠托育服务供给，兴建公办托儿所、发放托育补贴，减轻家庭养育负担；逐步将3岁以下婴幼儿照护服务纳入公共服务范畴，提高财政投入占比。四是多措并举优化“一老一小”医保服务，提高医疗卫生服务能力，加快补齐儿科、老年医学、精神卫生、医疗护理等服务短板。
最后，财政加力支持稳就业。就业是最大的民生，也是经济平稳运行的“压舱石”。一是财政政策应坚持就业优先，尤其是考虑到人口流出和就业岗位的跨省空间错配常态，要更多依靠中央财政加大支持力度。建立财政转移资金与就业绩效挂钩的激励机制，鼓励地方把稳就业放在更加突出的位置。二是建立健全专项就业补助资金制度，对吸纳高校毕业生、退役军人、脱贫人口就业的中小微企业持续给予社保补贴和税费减免。三是继续实施大规模职业技能提升行动，安排专项资金支持技工院校和企业开展技能培训，提高劳动者转岗就业能力。
第二，深化重点领域的财税体制改革。首先，着眼于构建权责清晰、财力协调、区域均衡的中央地方关系，重点聚焦推动消费税征收环节后移并下划地方。在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源。探索先对部分条件成熟的品目实施改革，稳步推进，力求实效。及时关注征管压力的提升，用好电子税务局等数字手段来对冲征管成本。设计合理的“定基数、调增量”方案，以确保地方财力稳中有进，形成改革合力。
其次，着眼于深化预算管理制度改革，重点聚焦零基预算和预算绩效管理。在财政压力日益加大的背景下，必须靠改革挖潜增效，向管理要财力。为零基预算改革由点及面推开做好准备，中央部门零基预算试点深入开展，并同步支持地方实施零基预算改革。同时，健全全面预算绩效管理机制，将绩效目标和评价贯穿预算编制、执行和监督全过程，进一步完善绩效指标体系和评价方法，提高评价结果的客观性和可用性。建立绩效评价结果与预算安排挂钩的约束机制，对于连续绩效低下的项目，坚决削减预算。通过零基预算和绩效管理“双管齐下”，不断优化财政支出结构。
最后，着眼于健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，重点聚焦形成同新业态相适应的税收制度。人工智能、低空经济、新能源等新质生产力相关新业态的快速发展对现行税收制度提出了新挑战。“十五五”时期，这些产业预计持续增长，因此，应前瞻布局，研究建立与之相适应的税收制度。一方面，针对数字经济中跨地域、虚拟化的经营特征，完善增值税和企业所得税征管办法，防止出现税收流失和不公平竞争。另一方面，持续推进税收征管效能提升，持续提升税收征管的数字化、智能化水平，使其更好地适应新型产业特征和商业模式，保障财政收入可持续增长。此外，还要规范税收优惠政策，推动全国统一大市场建设，管控变相补贴、政策套利等行为，消除因“政策洼地”而造成的地区间倾斜问题。
第三，增强财政政策和货币政策协同。首先，增强以国债为纽带的财政政策和货币政策协同效应。正确识别并利用好我国政府的举债空间，破除传统财政政策的思维定式，实现财政政策理念从短期平衡财政到中长期功能型财政的转变，通过财政赤字和债务工具增强财政政策的跨周期和逆周期调节作用。
其次，进一步发挥国有金融资本在政府债券承销与发行中的“压舱石”作用。财政部门可通过履行国有金融资本出资人的职责，直接或间接影响金融机构对财政政策的预期和响应，这也将大大提升我国“金融市场深度”。要强化国有商业银行的承销主力地位，在市场需求波动时充当“基石投资者”，为政府债务的发行、展期、置换与再融资构建安全屏障。
最后，央行要通过适度的流动性管理保障国债市场稳定与发展。建立完善关于国债发行的协同机制，在发行期间，可通过公开市场操作等工具预调流动性储备，按照发行规模分阶段实施流动性投放，采取长短期限工具搭配、总量与结构调节并重的方式，形成有效的流动性缓冲垫，从而缓解因国债吸收资金导致的市场资金面紧张压力。
（作者系中央财经大学校长、教授）
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